Retos y avances según el RD 903/2010 de evaluación y gestión de riesgos de inundación
Sigue de actualidad el tema de las inundaciones. Ahora Málaga y Cádiz, ayer Córdoba y Sevilla. Igual que el año pasado, y quizás el próximo, no está lloviendo más que en años anteriores, pero sí de forma más intensa. La lluvia se reparte en pocos días y se concentra en las primeras semanas de invierno como en este año o en las últimas como en el año anterior.
También de actualidad sigue la gestión de los embalses, el cambio climático, la urbanización o mejor dicho la usurpación del dominio público hidráulico, el desalojo a la carrera de las viviendas o la pérdida de las cosechas por la inundación (y ya mismo por la sequía). La Administración no para de invertir en limpieza de cauces, canalizaciones y actuaciones puntuales de emergencia ya sea en el cauce, en la cuneta o en la carretera. Un ejemplo: Entre 2001 y 2009 se han realizado 279 actuaciones de defensa y encauzamiento de ríos, en Andalucía con una media anual de 31 actuaciones y un valor máximo de 59 actuaciones en el 2009 (Fuente Anuario de Estadística de Andalucía. Varios años).
Como no podía ser de otra forma, la Administración también invierte en otro tipo de actuaciones. Nos referimos a estudios de base, programación o planificación de cuencas en materia de inundaciones. Ahí están los Estudios hidráulicos para la Prevención de Inundaciones y la Ordenación de las principales cuencas andaluzas ya realizados como en el ámbito de La Janda, Huelva o Almería, o en realización como en el Guadalhorce, Guadiaro, Guadalete y Barbate. En cualquier caso, el número de estudios de este tipo es muy inferior al número de intervenciones de carácter estructural ya comentadas, y en cuanto a gasto, la diferencia se dispara: cualquier canalización por pequeña sea en un tramo urbano requiere una inversión muy superior a cualquier tipo de estudio de planificación aunque sea a nivel de cuenca.
Parece que vale o se valora más el hormigón y la pala que el conocimiento y a veces hasta el sentido común previo a la intervención. Aunque la califiquemos de evento extremo una inundación o una sequía, avenida y estiaje no dejan de ser dos características naturales y recurrentes de nuestros ríos en un ámbito mediterráneo como el andaluz, sean ramblas, ríos efímeros, temporales o permanentes.
En este sentido, la nueva directiva europea sobre inundaciones plantea nuevos enfoques y formas de hacer las cosas interesantes. Si unimos sus contenidos a la Directiva anterior sobre el Agua, tenemos el marco perfecto para afrontar cualquier tipo de intervención en un río, sea para disminuir los posibles daños por inundación, sea para mejorar su estado ecológico.
En esta línea de reflexión e integración de ambas directivas os presento algunas de las ideas y comentarios con el objetivo de difundir nuevas alternativas de gestión de nuestros ríos.
Un nuevo motor de cambio y avance en matera de gestión del riesgo de inundaciones
No cabe duda que la Directiva Marco del Agua (200/60/CE, DMA) ha sido responsable de grandes cambios en la política de aguas. La incorporación de objetivos, conceptos y requerimientos de tipo medioambiental en la gestión de la calidad del agua ha generado un cambio, más o menos importante según cuenca o ámbito autonómico, en la forma de ver y hacer en materia de aguas.
La DMA recogía entre sus objetivos el de contribuir a paliar los efectos de las inundaciones y sequías. Sin embargo, no es hasta la aprobación de la Directiva de inundaciones (2007/60/CE, DIN) cuando se establecen con más detalle los principios y requerimientos para la gestión de las inundaciones en el ámbito europeo. Como en el caso de la DMA, la DIN se incorpora al Derecho Español tres años más tarde mediante Real Decreto 903/2010.
Respecto al medio ambiente, será preciso comprender la relación entre el río tradicional (cauce y riberas) y su zona inundable e identificar los efectos negativos y positivos de las inundaciones en el mantenimiento de la biodiversidad. Sólo así se podrán diseñar medidas de restauración fluvial que cumplan con el objetivo fundamental de conservar o recuperar el estado de las masas de agua al que nos obliga la DMA y así contribuir a la reducción de los efectos negativos de las inundaciones de acuerdo con la DIN. En el ámbito de la cuenca, será necesario valorar la eficacia de las medidas de conservación de suelos ejecutadas a escala local o puntual así como el potencial de aplicación y beneficios en el conjunto de la cuenca; y estudios a una escala espacial adecuada que aborden los patrones de usos y coberturas del suelo y su incidencia en los procesos de erosión y escorrentía. Como en el caso anterior, desde este conocimiento se podrán diseñar las medidas a escala de cuenca o subcuencas más adecuadas para de nuevo cumplir con los objetivos de la DMA y la DIN.
Junto con el avance en el estudio del espacio fluvial y su cuenca, se deberán valorar los esquemas tradicionales de zonación y delimitación del ámbito fluvial. La idea de Dominio Público Hidráulico y la directrices de zonación en función de la magnitud de diferentes crecidas (ordinarias, 100 y 500 años) deberán de ser revisadas considerando principios ecológicos adicionales. Estos principios deberían definirse como condiciones de referencia para cada uno de los tipos de masas de agua superficial o zonas inundables, incluyendo extensión y necesidad de inundación periódica. La comparación entre la situación de referencia y la actual será que marqué el alcance y tipo de actuaciones a diseñar en el ámbito de la ordenación del territorio, desde la delimitación de los diferentes ámbitos del espacio fluvial (cauce, riberas, zona de inundación) hasta la conservación o recuperación del espacio (extensión y permeabilidad).
Colección de fotos: Río Guadajoz en Albendín. Febrero de 2010.
La nueva Directiva aporta nuevos principios, objetivos y requerimientos para la evaluación y gestión de las inundaciones. Parte de estas nuevas ideas ya han sido abordadas en la política nacional y regional de lucha contra los efectos de las inundaciones, como también lo fueron algunos de los conceptos de la DMA en su ámbito. Sin embargo, de nuevo se hace hincapié en cuestiones medioambientales, ausentes en el pasado, y que, sin duda, serán otro motor de cambio en la materia.
Tres aspectos serán básicos relacionados con el medio ambiente. El primero, ya recogido en la normativa, aunque ausente en la práctica, está relacionado con el objetivo de la directiva (RD). Dicho objetivo es el obtener un adecuado conocimiento y evaluación de los riesgos asociados a los inundaciones y la actuación coordinada entre administraciones públicas y sociedad para reducir las consecuencias negativas sobre la salud y la seguridad de las personas y de los bienes, así como sobre el medio ambiente, el patrimonio cultural, la actividad económica y las infraestructuras. Respecto a los efectos negativos sobre el medio ambiente, este conocimiento implicaría la incorporación en la cartografía de riesgo) la localización de las instalaciones industriales incluidas en el anejo I de la Ley 16/2002 de Prevención y Control Integrado de la Contaminación que puedan ocasionar contaminación accidental en caso de inundación, así como las estaciones depuradoras, aspecto que ya se tenía en cuenta. Ahora hay que incorporar también las zonas para la protección de hábitats o especies que puedan resultar afectadas más la información adicional que se considere útil como la indicación de zonas con inundaciones de alto contenido en sedimentos y flujos de derrubios e información sobre otras fuentes importantes de contaminación.
El segundo aspecto está relacionado con los principios rectores de los Planes de Gestión de Riesgos de Inundación, en particular con los principios de coordinación administrativa y con otras políticas sectoriales, siempre que afecten a la evaluación, prevención y gestión de las inundaciones. En estas políticas se incluyen la ordenación del territorio, protección civil, agricultura, forestal, minas, urbanismo y como no, medio ambiente. Respecto a la coordinación administrativa, se señala la participación de las diferentes administraciones a nivel estatal, regional y local, como ya se viene haciendo. Sin embargo, el RD resalta la integración y coordinación entre las administraciones competentes en la elaboración de los planes hidrológicos de demarcación, y obliga a incluir en los planes de gestión de riesgo de inundaciones un resumen del estado y los objetivos ambientales de cada masa de agua con riesgo potencial significativo por inundación.
El último aspecto y más novedoso, no tanto en cuanto a base científica como en formulación, se refiere al programa de medidas a incluir en los planes de gestión. Este programa de medidas incluye medidas preventivas y paliativas, estructurales o no estructurales, que deberán contemplar algunas medidas de carácter ambiental relacionadas con los siguientes aspectos: 1) Restauración fluvial con el objeto de recuperar el comportamiento natural de la zona inundable, así como sus valores ambientales asociados y 2) Restauración hidrológico-agroforestal de cuencas con objeto de reducir la carga sólida arrastrada por la corriente y favorecer la infiltración de la precipitación.
Hasta la fecha, la restauración fluvial, ha estado algo alejada del concepto de inundación. Quizás el aspecto de evento extremo asociado al concepto de inundación sea la responsable de este alejamiento. Los proyectos, programas y planes de restauración promovidos por la administración se han limitado a incluir aspectos limitantes de la inundación en cuanto a la instalación de diferentes equipamientos o infraestructuras de uso público, dejando de lado aspectos reguladores (o positivos) de la inundación. Ahora el cauce y sus riberas, ámbito básico de la restauración tradicional, no se entienden sin su zona inundable, de ahí que el RD resalte la necesidad de recuperar su comportamiento natural. Respecto a la restauración de cuencas, el RD añade un nuevo adjetivo a la ya tradicional restauración hidrológico-forestal utilizando el término agroforestal. Así se reconoce la importancia del sector agrario en la gestión de las inundaciones.
Junto con estas medidas de carácter estrictamente ambiental, el RD considera también otras medidas no estructurales de gran importancia, y hasta la fecha, en segundo plano respecto a medidas estructurales tradicionales que el mismo RD reconoce su insuficiencia en algunos casos, y en que, en mi opinión, pueden agravar los riesgos de inundación. De estas medidas destacan las relacionadas con la ordenación territorial y urbanismo y la promoción de seguros frente a inundaciones, que aunque no sean nuevas, si aparecen como alternativa consistente a las medidas de carácter estructural.
A modo de conclusión e ideas básicas para la gestión del riesgo de las inundaciones
El RD aporta un nuevo marco para la gestión del riesgo de inundaciones. Incorpora principios y medidas ya considerados y en ejecución en los diferentes ámbitos de la administración o administraciones competentes. Sin embargo, resalta la importancia de medidas no estructurales frente a otras medidas de carácter estructural ineficaces, en algunos casos, e incluso agravantes del riesgo.
Este nuevo marco vendría a resaltar tres ideas básicas a la hora de abordar los nuevos planes de gestión del riesgo de inundaciones o la adaptación de programas o planes en realizados hasta la fecha.
Idea básica 1. La inundación no es por sí misma un problema, más bien es una consecuencia de una avenida o conjunto de avenidas asociada a un incremento del caudal base de un curso de agua efímero, temporal o permanente. Las avenidas forman parte del régimen de caudales de un río. Su tipología, frecuencia y magnitud son parámetros que junto con el estiaje o el caudal medio, definen un tipo u otro de régimen natural o artificial.
En condiciones naturales, las avenidas contribuyen al mantenimiento de la integridad del ecosistema fluvial. Forman parte de los procesos que condicionan la disponibilidad de hábitat para las comunidades acuáticas así como la organización de las riberas. La modificación por exceso o por defecto del régimen natural de avenidas altera procesos hidromorfológicos de base que contribuyen a la biodiversidad del sistema, limita el aprovechamiento o uso de los bienes y servicios que el sistema fluvial ofrece la sociedad, pone en riesgo otros bienes y servicios de carácter público o privado y, en el peor de los casos, vidas humanas.
Idea básica 2. Las zonas inundables de los ríos constituyen un escenario óptimo para el desarrollo de de los procesos de urbanización, infraestructuras de comunicación, y actividad económica de un territorio. El diseño y ejecución de este desarrollo debe reconocer la importancia de las avenidas como componente básico necesario y factor limitante de las líneas de ordenación del uso de este territorio.
Ignorar aspectos como los anteriores, o asumir que medidas de tipo estructural son garantía total de seguridad y minimización de riesgos, puede llevar a situaciones comprometidas como las que de forma recurrente se observan en muchos ríos de Andalucía. Las características de estas inundaciones ponen de manifiesto que estas estructuras de laminación y regulación no sólo son ineficaces para la contención de avenidas extraordinarias sino que además pueden agravar los daños producidos por la inundación alterando los patrones de retorno de los caudales punta.
Idea básica 3. Un Plan, Programa o Proyecto de Gestión de Avenidas debería incorporar una doble aproximación: ecológica y socioeconómica. Desde el enfoque ecológico se debería potenciar los efectos positivos de las avenidas en el ecosistema fluvial y considerar su manejo como herramienta básica de no deterioro adicional y, en su caso, de mejora del estado de las masas de agua. Desde la perspectiva socioeconómica se debería minimizar los efectos negativos en los esquemas de aprovechamiento económico y asentamiento de la población en el entorno mediante medidas no estructurales relacionadas con la ordenación del territorio y el establecimiento de un sistema de compensación de seguros, y en la medida de lo posible otras medidas de carácter estructural y “natural” basadas en el uso de la propia organización (estructura y función) de las zonas inundables.
Retos para el presente y futuro inmediato
Como en el caso de la DMA para el sector de la gestión del agua, el desarrollo de la Directiva de Inundación (RD) plantea retos importantes para las administraciones y la sociedad. Las Administraciones, con más o menos experiencia y solvencia en el tema de la gestión de inundaciones según cuenca y ámbito estatal y regional, para cumplir con los requerimientos de la DIN deberán incorporar nuevos conocimientos relacionados con el medio ambiente, la ordenación del territorio y el análisis coste beneficio de las medidas a desarrollar. Se trata de un camino paralelo al de la DMA que movilizará recursos importantes y oportunidades claras de negocio.
Medio ambiente
Respecto al medio ambiente, será preciso comprender la relación entre el río tradicional (cauce y riberas) y su zona inundable e identificar los efectos negativos y positivos de las inundaciones en el mantenimiento de la biodiversidad. Sólo así se podrán diseñar medidas de restauración fluvial que cumplan con el objetivo fundamental de conservar o recuperar el estado de las masas de agua al que nos obliga la DMA y así contribuir a la reducción de los efectos negativos de las inundaciones de acuerdo con la DIN. En el ámbito de la cuenca, será necesario valorar la eficacia de las medidas de conservación de suelos ejecutadas a escala local o puntual así como el potencial de aplicación y beneficios en el conjunto de la cuenca; y estudios a una escala espacial adecuada que aborden los patrones de usos y coberturas del suelo y su incidencia en los procesos de erosión y escorrentía. Como en el caso anterior, desde este conocimiento se podrán diseñar las medidas a escala de cuenca o subcuencas más adecuadas para de nuevo cumplir con los objetivos de la DMA y la DIN.Ordenación del territorio
Junto con el avance en el estudio del espacio fluvial y su cuenca, se deberán valorar los esquemas tradicionales de zonación y delimitación del ámbito fluvial. La idea de Dominio Público Hidráulico y la directrices de zonación en función de la magnitud de diferentes crecidas (ordinarias, 100 y 500 años) deberán de ser revisadas considerando principios ecológicos adicionales. Estos principios deberían definirse como condiciones de referencia para cada uno de los tipos de masas de agua superficial o zonas inundables, incluyendo extensión y necesidad de inundación periódica. La comparación entre la situación de referencia y la actual será que marqué el alcance y tipo de actuaciones a diseñar en el ámbito de la ordenación del territorio, desde la delimitación de los diferentes ámbitos del espacio fluvial (cauce, riberas, zona de inundación) hasta la conservación o recuperación del espacio (extensión y permeabilidad).Análisis Coste Eficacia de las medidas
Como en el caso de la DMA, en respuesta a los requerimientos de la DIN, se deberá profundizar en los aspectos económicos de la gestión de inundaciones, incluyendo conceptos como análisis coste-eficacia, costes, y recuperación de costes. Estos conceptos son básicos para definir el alcance y tipos de medidas a ejecutar con carácter estructural y no estructural como el establecimiento de seguros frente a inundaciones.
Sevilla, 19 de julio de 2010.
Colección de fotos: Río Guadajoz en Albendín. Febrero de 2010.
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